土地产权制度模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇土地产权制度，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

因时间关系，调研组用四天（6月5-8日），走访了市国土资源局和几个典型区域：浦东新区（基本城市化地区）、崇明县（基本农业区）和闵行区莘庄镇（正在城市化之中的区域）。在各个调研点，基本围绕“城市化过程中集体土地产权的变化”这个主题，与市、区、县的土地和农委等相关部门管理人员，以及区、县、镇、村的有关干部代表进行座谈，了解了一些情况和问题，形成了一些初步的看法和建议，供研究讨论（下文中所有数据仅供参考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化过程，已为大家所知。建国初82平方公里的市区，到70年代为140多平方公里，90年代是280平方公里，新世纪初随着浦东建设，达到400平方公里。

城市化进程对农村而言，首先是使得农村的基础组织形态发生巨大变化。*年时，有3000多个行政村，目前到了1700个。乡镇从200个到了112个。将来的格局是向“*”努力，即一个中心区约660平方公里，9个区县，60个镇，600个中心村。前两项基本成型，后两项有待时日，难度不小。例如镇目前还有103个，自然村有38000多，迁并难度极大。由于农村宅基地分散，土地利用率较低，年起，上海市鼓励已经进入城镇的村民将宅基地让出给农村集体经济组织，以便复垦或它用。后来政府进一步提出一个“宅基地置换”的办法，正在试点，目的是集约用地，增加城市化进程中的土地供应。通过14个试点看，农民对这项工作十分欢迎，相关政府的积极性则开始下降。原因不复杂：主要是政府在集约土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：为参与置换的农民盖房和办妥社保（这是农民欢迎的关键所在），另外有些土地需要复垦。

从常住人口增加与城市面积增加比较，年1185万，城市人口700万基本在中心区。年1770万人口，其中一半在中心区。显然，不论面积还是人口的增加，上海的城市化进程，给郊区带来了巨大的变化。长远看，远郊区的城市化仍将是主要趋势。

二、农地和农民的变化

随着城市化的进展，耕地减少是十分自然的情况。年上海市的耕地面积为540万亩，目前约360万亩，实际播种面积不到300万亩。农村人口90年代初约400万，目前不及300万。每个农村人口占有耕地从1978年的12亩，到目前不及一亩。实际上，目前农村人口中真正从事农业的人口估计在50-80万。相当数量的农田由外来从业者经营管理。完全在农田中劳作的当地人员，主要还是因为没有其他就业能力的老弱人员。大部分上海农民目前的实际状况，可以概括为：亦工亦农，亦城亦乡。大部分农民的实际收入中，农业部分比重很小。

农村居民家庭人均可支配收入从年1600元，增加到目前超过8300元，此收入水平与全国城镇居民可支配收入水平相当。上海农村居民家庭人均可支配收入指数以年为100，现在则为500左右，增长5倍。城市居民同期增长约39倍。

上海新增的建设用地，相当部分在农地基础上形成。例如著名的“1+3+9”工业园区。“1”是浦东新区；“3”是三个国家级工业开发区——漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区；“9”是九个市级工业园区——莘庄工业区、康桥工业开发区、上海市嘉定区试点园区、上海市工业综合开发区、松江工业区、青浦工业园区、金山工业开发区、宝山城市工业园区和崇明县工业园区。这些园区的发展，实际上也促进了原来土地上的“三农”彻底转化，并带动了周围的农业人口转业和土地利用率提高。从宏观角度看，上海的高速发展，带动了整个长三角甚至更大范围的发展。

三、集体土地产权的实现形式

大量农村集体土地投入换来了高速城市化，也为经济高速增长提供了基础保障。在这种情况下，农民集体土地的权益如何保障如何实现，自然成为社会关注的焦点。从我们了解到的情况看，上海在征地方面的工作比较规范。无论从程序还是补偿标准，都十分明确具体，实施过程比较细致，农民基本满意。目前市国土资源局接到的上访申诉等案件，主要涉及城市拆迁方面，涉及征地方面的比例很少。可以说，农村集体土地的权益，在城市化过程中，主要依靠征地补偿途径来实现。这是第一种形式，也是大家较为熟悉的形式。

但是靠近城市的农村土地，由于其巨大的增值空间，必然刺激农民的自主经营意识。本来土地作为资产，权利人的基本权利就是自主经营，所以这种愿望十分正常。从我们与村镇两级干部座谈，可以明显感到他们对此权利的强烈意愿。考虑到实际情况，部分建设项目和规划区域，也让渡出一些土地的经营权给当地农村集体经济组织。农村集体经济组织依靠这部分建设用地，取得土地收益。这是第二种形式，但是比例较小。

第三种方式比较常见，就是权属不变的情况下，由农村集体经济组织直接经营，如办企业或出租厂房场地等。对于建设用地紧张的城近郊区来说，租地收益是农村集体经济组织在集体土地上的大宗稳定收益。目前许多生产队的主业收入，已经不靠农业或自办企业。

第四种方式是集体转制的探索。上海城市化过程中许多村庄撤消，原有集体经济组织改制为股份合作形式的“实业公司”。当地称之为“集体转制”。转制中，原集体经济组织例如村或生产队等的集体资产，以股权方式量化给村民，村民即股东。原集体经济土地未办征地手续的使用权，仍然留给转制后的企业，收益归企业，但是使用权不得计入净资产也不得分配。显然，以后办理了征地手续，土地经营权及其收益归谁，就成为转制企业的心病。他们当然强烈期盼得到这个权利。

第五种方式是社会保障的实践。土地作为农民的基础保障，一旦失去就会产生巨大社会问题。上海在此问题上，有比较成熟的办法。那就是为农民包括已经失去土地和还有土地的农民，办理性质等同于社会保险的“村保”、“镇保”。浦东农民的医疗和养老人均约15万，基本是政府帮助。由于上海村镇的经济基础较好，社保资金的筹措没有很大困难。为农民办社保，实际上也是农民土地权益的重要实现方式，值得今后立法实践中加以借鉴。

最后，耕地的直接经营包括自耕和外包。这部分的纯收益如果量化，亩均或人均都在500——800元之间。

四、集体土地所有权的管理

集体土地所有权的管理一直是各级管理部门的难点。核心问题是谁来代表农村集体经济组织。具体到上海，农村集体经济的组织基础，基本是“生产队”。这是由于历史形成的某些机制使然。制度下“三级所有、队为基础”的集体经济管理模式，当时在上海比较成熟，因此作用力延续至今，以至于生产队仍然是农村集体的代表。这个代表的核心则是党支部。

生产队的作用。农民土地的调整、征用、对土地经营外包的监督等工作，都要由生产队代表“农村集体经济组织”来操作。整体上看，上海的农村集体经济的组织形式较为单纯。至于今后发展的方向，被调查者普遍认为，以农村的人口素质，还要靠“能人型”组织模式，才能够使得“集体经济组织”落在实处。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已经无法使农民在土地上的收益更大化了。这个问题的实质是农村土地的制度建设，已经到了必须改革或者调整的关口了。由于该问题的复杂性，我们将专文讨论。

第三是农地权益的不平衡，主要指纯农业区域的不平衡。不论确定为基本农田与否，农业区农民的土地收益，也不可能更大化了。农民的问题很直观：“为什么我们的土地是农地而不是商地！”引申义则是：为什么我们只能种田？更进一步的问题就是：目前的政策措施很难确保基本农田的质和量以及它的使用效果。

第四是集体土地收益的再分配问题。其一：已征地农民对未征土地的权益要求。因为未征土地的利益可能随时间而增大，已经被征用土地的农民，在看到具体利益时，会要求其中的权利。既然是集体土地，就应该有一份。其二：土地补偿应该不应该全部分给农民。因为农户的基本建设要自己负担，城市则由公共财政负担，所以要求多分。

第五，其他具体管理工作方面：

1、集体土地所有权发证，在上海没有进行。原因主要还是难以确定谁来代表这个“所有者”。还有其他许多的争议，说明目前不具备发证条件。也有人建议：农村集体土地所有权登记，应该如同国有土地一样“虚化”，只要对使用权登记发证全覆盖即可。

篇2

2我国农村土地产权制度的探索及存在的问题

2.1农村土地产权制度的探索

鉴于新时期我国农业社会发展的需要，我国多地农村对土地产权制度的改革进行了探索和创新，较为成功的主要有武汉地区的武汉模式、益阳地区的益阳草尾模式和山东、安徽等地实行的土地托管模式。武汉模式。湖北省最早在武汉市蔡甸区的齐联村开始了对农村地区集体资产所有权制度的探索，在这一创新模式中由当地政府对已经明确产权的土地资源进行登记，再通过科学的方式对企业和农民手中的土地资源进行整合，然后将土地进行公开的公共交易。同时在交易过程中企业和农民还可以通过资源入股等方式在各种金融市场上进行融资，将土地资源资本化，彻底转变农民无产者的身份；益阳草尾模式。益阳市在草尾镇进行的“土地信托流转”模式的探索是在2009年开始的，到如今已经取得了非凡的成就。该模式通过“政府信托”的手段将存在于农户手中的较为分散的土地集中起来，以合同流转的形式再次分散到企业和能够承担大型生产的农户手中，进而实现农业的集中生产。在这种模式的作用下，政府不再只是农业生产的管理者，还成为了土地流转的中间人，在一定程度上强化了对土地的管理，解决了传统的土地流转所具有的协议松散和农户违约频繁的弊端，促进了农村经济的发展；土地托管模式。土地托管模式是我国山东、安徽等地的农业区经过长时间的探索而得出的适合当地农业发展的新模式，该模式重新提出了合作社的方式，利用合作社对农民的粮田进行管理，在不改变农民对土地所具有的使用权的情况下，运用农民对土地的购买能力使农民在合作社中购买服务，逐渐的将农业经济向着规模经济过渡，进而实现农业增收，提高农民生活水平。

2.2农村土地产权制度改革存在的问题

2.2.1我国现行的土地产权制度存在缺陷当前我国实行的土地产权制度是，虽然在制度制定的初期对我国农村经济的发展起到了巨大的推动作用，但是随着时代的发展，已经无法满足现阶段我国农村经济发展的需要，甚至导致土地产权的主体虚置，也对土地的承包经营权、处置权和收益权造成了一定的不良影响，严重伤害农民生产积极性，制约农村经济发展。同时由于该产权制度没有明确产权关系，致使农民的利益因没有相应的制度的保护而常常受到社会其他层面的侵犯，以至于土地流转难以真正的实行，最终导致城乡差距进一步扩大。近年来，随着经济发展、社会公共设施建设不断增加，对农业用地占用和破坏现象屡禁不止，而由此引发的农民群体上访事件逐年增加，已经对社会的稳定造成一定影响，开始受到国家和社会的重视。

2.2.2城乡土地制度的二元制限制了农业增收我国城乡土地制度因地域和经济发展水平的限制存在着明显的差异，但是这种差异随着农村地区经济的不断发展已经开始对农民的财产性收入产生限制。在市场经济体制的作用下，城市土地实行的是市场经济体制，国家允许对土地进行自由的交易。但是对农村而言，由于农村实行的是，农民只享有土地的使用权，致使农村土地得不到自由流通，农村土地资源无法转变为财产，对农民的财产性收入的提高造成一定的限制。调查显示农村土地被征用后获得的补偿只为政府对土地进行招标挂卖后获得的收入的5%左右，对农民的权益造成了严重损害。

3湖南省农村土地产权制度改革的探讨

鉴于十八届三中全中提出的关于农村综合改革的若干意见，2014年11月5日，湖南省委书记徐守盛在其发表的《在现代农业建设上寻求新突破》中指出，当前湖南省对农村的改革已经进入到新的发展阶段，全省各个农业区要借助于对土地承包经营权进行试点登记的手段，逐步完善土地二轮承包和流转等相关政策，进一步加强对农村土地承包的管理。同时他还在文件中对当前湖南省土地产权制度改革的发展状况进行了简要介绍。当前湖南省对土地流转体制的建设愈加完善，绝大多数的县市已经建立了较为科学的土地流转平台，并且在1000多个农业乡（镇）中成立了相应的为农进行土地流转服务的土地流转中心。特别强调的是在2013年，湖南省农村地区土地流转的面积已经高达1300多亩，土地集中率将要达到30%。到现在，湖南省在农村地区已经开辟了众多的农民合作社和家庭农场，极大地改变了当地农村地区农业经营的方式，在一定程度上使湖南省农业经济与国际接轨，加快了湖南农业经济发展的国际化进程。此外，湖南省还下发了《关于开展农村集体产权制度改革试点工作的通知》，以国家调控的手段对制度改革的试点地区加以确定：长沙县果园镇双河村、武冈市水西门办事处富田村、常德市武陵区东郊乡三闾港社区、资兴市东坪乡大水口村、双峰县永丰镇城中社区共5个村社作为试点村。这一制度改革的试点在不改变传统的的基础上，从统筹城乡经济协调发展的角度树立了在农村全面建设小康社会的目标。这一改革的具体实践为了达到正确梳理农村集体经济体系下分配关系的目的，将保护农村集体经济中相关成员的合法权益作为实践和核心内容，又根据农村集体经济的相关管理和运行机制的创新点对改革实践的发展方向加以明确，最终通过股份合作的手段来真正的在试点地区开展改革试点工作，逐步建立起符合社会主义现代化建设需要的科学合理的农村集体产权制度，促进湖南省城乡经济的均衡发展，实现共同富裕。为了进一步加快湖南省农村土地流转的进度，促进该省农业生产向着规模化、产业化的经营方式发展，逐步实现城乡共同富裕，该省对农村土地产权制度的改革可以从以下三个方面着手：

3.1要重视农村土地确权登记问题，做好颁证工作

为了使相关改革在相对稳定的环境下执行，湖南省可以利用5年的时间为农民登记和颁发新的土地承包经营权相关证书，避免出现农民承包的土地面积不均、四至不清的不良现象；做好林权办证的扫尾工作；全面开展对归于集体所有的建设用地使用权的登记工作；对农村土地承包经营权的相关物权进行重点保护，为制度改革的实践创作良好的条件。

3.2对农村的土地流转模式进行革新

积极的对土地流转模式进行探索，对其他地区已经成功探索出的相关模式进行实践，逐步探索出符合当地农村实际情况的产权制度；由政府对相关实践进行引导，鼓励企业和农民对各类土地流转模式进行尝试；适当的增加农民的财产性收入；因地制宜，借鉴全国各地试点案例，根据我省各地区经济发展水平的差异性，确认相应的改革重点，鼓励各地探索具有区域特色的改革模式。

3.3完善农村土地流转保障体系

3.3.1为农村土地流转建设相应的信息服务平台政府应该加强对农村地区土地流转的重视，为其建设一个可以关联市县、乡（镇）和村级服务人员的具有层次性的服务体系，使其在能够为企业和农民土地流转的相关信息、政策的同时，也能对大型土地流转活动进行协调和评估，促进土地流转健康有序的发展。

篇3

摘要：制度非均衡是由制度供给和制度需求不一致引起的，主要表现为制度供给不足和制度供给过剩。制度创新的成本、收益、制度选择集合的改变等有可能促使制度非均衡的出现。宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、制度变迁方式等外部因素可能会使制度非均衡长期存在。本文运用西方新制度经济学的方法来分析我国现行农村土地产权制度的非均衡，认定我国既定农村土地产权制度结构明显存在着制度有效供给不足和无效供给过度的非均衡性，制约农业的发展，而这恰恰是制度创新的诱致因素。

关键词：制度均衡；制度非均衡；制度供给不足；制度供给过剩；农村土地产权制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

随着我国社会生产力的发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是在我国加入WTO，农业发展面临国际经济一体化的严峻挑战的今天，我国现行的农村土地产权制度已难以继续为农业现代化、农业国际化和农村非农化提供有效的制度支持，由于农村土地产权问题及其矛盾纠纷而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题也愈演愈烈，事实表明当前我国农村土地制度已处于一种典型的非均衡状态，已有的制度安排结构中主体无法获取的潜在利润或外部利润的出现。换句话说，尽管现行之外还有另外一种可供选择的制度安排和制度结构，可以增进许多农户个人及社会福利水平的潜在机会，却难以使之成为现实；而那些效率释放殆尽的制度依然是当前农业发展中制度供给的主流，这恰恰也就是农地制度产权制度创新的诱致因素。本文从制度经济学的角度对这一现象进行诠释。

一、我国现行农村土地制度非均衡的一般理论解释

所谓制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态，因而无意也无力改变现行制度[1]。在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变都不能给经济中的任何主体带来额外的净收益，制度安排和制度结构从总体上处于边际收益等于边际成本的均势状态，它表现为制度的供给适应制度的需求。所谓制度非均衡就是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。[2]在此状态下，现存制度安排和制度结构的任何改变有可能会使不同制度创新主体获得利益，也就是说，现行制度安排和制度结构之外出现了另一种可获得潜在最大利益的制度安排和制度结构，如果不及时创新制度安排，就容易导致制度供给不足或者制度供给过剩，使得制度供给与制度需求出现了不一致，容易引发制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。从内部矛盾来看，制度创新的潜在收益变化、制度创新的成本变化、制度选择集合的改变、技术改变、制度服务的需求改变以及其他制度安排改变等因素都会引起制度非均衡。从外部因素看，外部环境的变化、资源条件的改变、国际环境的变化以及体制的变化等等，一方面会使原有的制度制度安排和制度结构不是净收益最大的制度，因而产生了制度创新的动机和需求；另一方面也有可能会改变可供选择的制度集合和选择范围，从而产生制度的有效供给。

我国现行农村土地产权制度之所以处在非均衡状态，主要表现为农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的制度需求，制度供给存在明显不足。一方面，对新制度的需求已远远早于实际制度供给，从而导致农地产权制度有效供给不足。例如对界定土地所有权制度的需求、对明晰土地使用权制度的需求、对健全土地流转制度的需求、对规范土地租赁制度的需求等潜在制度需求都早已产生，但实际制度供给至今尚未有一个明确的“时间表”；另一方面，土地承包制度供给存在着严重“过剩”，一些现行制度供给相对于社会需求是多余的，如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，都极大束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，阻滞了农地市场化进程。

当然，在社会发展过程中，制度非均衡是一种“常态”，而制度均衡则是一种暂时的、理想的状态，即使“偶尔”出现也不会持续存在，影响制度供求的成千上万各“变量”在不断变化；另一方面，制度非均衡又成为制度变迁的诱致因素，正在不断出现的潜在利润促使人民不断进行制度创新，制度非均衡的轨迹就是制度变迁的轨迹。

二、我国现行农村土地产权制度非均衡的内部性分析

一是农村土地所有权制度供给不足。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架，农村集体经济组织呈现多元化发展，与此相适应，我国的农村土地所有权制度应明确确定农地主体。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权。而作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。即使是集体组织享有的那一小部分所有权也缺乏真正的组织载体，使集体很难真正行使自己的所有权。

二是农村土地产权制度供给不足。从经济学的角度，产权对它的拥有者来说，应当具有的权能是:占有权、使用权、处置权和收益权。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。农民产权权利的不充分使之无法适应市场经济和现代农业发展的变化和要求。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。在土地流转过程中，承包经营权又发生分化，演变成承包权与经营权两部分。而改革开放以来20多年，国家通过出让、转让农村土地收益达2万亿元，但大部分农民却没有从中收益。

三是农村土地承包制度供给不足。我国中央政府一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定。国家在1984年就确立土地使用权15年不变。1993年底，国家又确定将原有土地使用权再延长30年，并提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。2002年《中华人民共和国土地承包法》同样规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。但在实践中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的办法，以保障农民平等的经济权利。特别是由于婚丧嫁娶、新生人口不断形成高速承包地的内在压力，不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法，不断重新分配承包地，这使稳定土地承包成为一句空话。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加，在一定程度上阻碍了农民对土地的长期投资，使得土地的粗放经营成为普遍的现象。

四是农村土地经营制度供给不足。家庭承包经营在解决了农村温饱问题后，在继续发展上遇到了巨大的挑战。尤其是随着以市场经济为目标模式改革的深入，家庭分散经营表现出制度上的滞后性，一系列困扰农业经济的问题(如规模经营，农民增收，农业生产经营的专业化、一体化等问题)难以在封闭、凝固、分散的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决，所有这些都使得我国的农业难以像其它产业那样能够获得规模经济效益，这大大降低了我国农产品在国际市场上的竞争力。目前我国已经加入了WTO，与其他行业相比，我国农业的比较优势最小，入世对农业的冲击也最大，如何提高我国农业的规模经济效益也就成了一个非常重要的现实问题。

五是土地产权制度结构不完善。我国目前农村土地产权制度结构严重失衡，土地产权制度的配套制度建设还处在初级阶段。（1）农村用地保护制度缺乏，我国人口多，耕地少，在农村，则是擅自建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土，乱占滥用，破坏地力，改变用途；（2）农地市场制度发育不良，农地是不是资产，如果是资产，其市场如何建设等都缺乏明确的理论指导；（3）农地价格制度缺乏，现实农地经营中，没有系统的农地地价制度，农地资产显化缺乏依据；（4）农地金融制度尚待时日。农民缺乏利用农地使用权进行贷款的农业金融机制，导致部分缺失资金的农户无法运用科学技术进行现代农业生产，农村剩余劳动力不能从土地使用权转让中获得资本积累丧失了发展非农产业的机会，种养大户不可能通过市场获得土地相对集中，发展适度规模经营。

此外，我国农村土地产权制度还存在部分供给过剩现象，突出表现在农村土地使用权限的封闭和凝固上。《中华人民共和国土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但在现实中，农地流转尚无相应配套的可供其具体操作的章程，农地转让进退两难：一方面是政府或集体强制性进行农地流转，侵害了农民的土地权益。据全国政协经济委员会统计，1998年至今，全国土地违法案件达80万宗，中国现有失地农民在4000万人以上。[3]；另外一方面就是全国许多地方已出现了农民之间无偿或低偿转包、转让土地，有的甚至转出方倒贴，严重违反了稀缺土地资源使用价值规律。此外，国家还规定农村土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，抑制了农村土地进入市场的积极性和可能性，束缚了土地和劳动力这两大生产要素的合理流动，把9亿农民全都紧固在自己的承包田和口粮田上，影响了农村第三产业的发展和小城镇的建设步伐。三、我国现行农村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度创新成本高。制度不均衡产生了获利的机会能否实现制度的供给,还取决于成本与收益的计算。在制度创新的过程中,面临着多种成本与收益的核算。一是个体成本－收益比较。新的农地制度创新可能给他们带来更多收益(包括预期收益),例如更高的粮食产量，货币收入,以及股份分红增加等,同时也要为此付出相应的成本代价,譬如农民的土地转让会使转让农民丧失了土地，增加货币收入却丧失了粮食收入，承担的风险增大等。一般说来,只有在收益可能大于成本时,单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。二是社会成本－收益比较。新的农地制度变革可能会使部分设农、非农社会成员的利益受损，从而成为制度创新的阻碍,进而增加制度创新的机会成本。我国是典型的城乡二元经济结构，土地对农民来说不仅仅是一种生产资料，而且承载着过多的就业和社会保障的职能。农村土地创新有可能使部分农民失去土地导致社会不稳定，同时大量农民涌入城市，也会带来复杂的社会问题。三是政治成本－收益比较。毫无疑问,未来农地产权明晰化和市场化的改革取向。经济市场化、自由化必定会提高资源市场配置能力，提高劳动生产率，因而有可能增强政府可支配的经济力量——主要体现为能增加财政收入，从而使权力中心获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。但经济市场化、自由化所诱发的多元化政治力量可能会弱化权力中心的权威性。

2、“搭便车”问题。我国现行农村土地产权制度制诱致性制度变迁本身所具有的外部性容易导致“搭便车”问题，这就意味着一旦制度被创新和安排，每一个受这种制度安排约束的个体，不管他是否分摊了制度创新的成本，他都能得到同样的制度服务。由于这个缘故，经济主体都希望别人分摊制度创新成本，其结果是制度供给不足。这就使得制度供给与制度需求之间的矛盾表现更为突出。因而，在“搭便车”问题困扰下，制度供给不足的非均衡状态将可能较长时间内持续下去。既然诱致性制度创新受到“搭便车”问题的困扰，那么国家强制性制度供给是否会弥补制度供给不足吗？新制度经济学家认为，政府只有在预期收益高于其强制推行制度变迁的预期成本时才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。“经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而，有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用，他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度变迁时滞。所谓制度安排的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度安排的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的安排会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个多变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度明显不能适应新的市场经济发展的需要，而新制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，因此当前我国制度安排中的时滞性便显得更为明显。这一点对于我国农地产权制度创新而言，也同样适用。

（4）现有知识积累及其社会科学知识的制约。新制度经济学认为，“正如当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移一样，当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本，正如自然科学及工程知识的进步降低了技术变迁的成本一样”[50][P336]。这就是说社会科学(经济学、法学、政治学等)知识就是认识社会现象的阶梯,并决定着改造社会的成本。我国农村土地产权制度创新方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的农村土地产权制度，这是一项全新的事业，在改革过程中面临的社会科学知识不足是显而易见的。一方面，经典的理论中阐释的是土的地社会所有，而我国现阶段实行的是土地集体所有；另一方面，西方有比较成熟的土地产权制度理论和模式，但这些理论和模式是建立在资本主义市场经济个别基础之上的。因此，如何既坚持社会主义制度又建立和完善现代土地产权制度并没有现场的模式可供借鉴，只能靠摸索和创新。因而使得制度非均衡的状态得以较长时间延续。

（5）意识形态刚性。制度创新是经济主体追求外部利润最大化的行为结果。只有当经济主体对一项制度的安排和结构的预期成本少于预期收益时，一项制度安排才会被创新。而经济主体对制度的成本－收益的看法，则要受意识形态的影响。因为人们是通过成本－收益分析来获得最大化收益的，而意识形态通过改变经济主体的偏好体系，对成本和收益的值具有直接的决定作用。“从随机观察中可以发现，个人在成本－收益计算中仅以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的”[6][P60]。我国漫长封建小农社会经济形成的平均主义观念、家族和家庭观念、公私观念等潜移默化的从各个层面影响着农民主体对农地制度创新成本－收益分析。任何违背农民意愿的制度创新方式都不会得到农民支持和理解，也是难以实施的。2004年，因为首创”家庭联产承包制”而常被作为“中国农村符号”的安徽省，对全省15个市、60个县（区）、219个乡（镇）共2070个农户进行了一次深入的摸底调查，46.09％的农民对土地产权私有化持反对意见，赞成的只有28.7％，其余农户说“无所谓”或回答“拿不准”。农民认为：“家庭承包制”适合我国的实际，不能动摇[7]。

四、结论

我国目前非均衡的农村土地产权制度格局已进入不可持续的状态，由于农村土地产权制度非均衡而引发的农业发展、农民增收和农村进步等“三农”问题长期得不到解决，各个土地所有权“上级”以所有者的名义来侵蚀农民对土地的使用权和收益权,严重阻碍了农民收入的增长；土地随意的调整以及不得转让、继承、自由种植等限制,造成土地资源不能自由流转、不能形成农业适度规模经营；大量农村剩余劳动力弃农务工，使得相当大一部分土地处于闲置或半闲置状态，稀缺的土地资源并没有得到充分利用。这种非均衡的农地产权制度格局已成为农业发展、农民增收和农村进步的“瓶颈”；体现市场经济体制要求的新农地制度，已经成为经济社会中的“稀缺资源”，而在这种非均衡中又恰恰是推动土地产权制度进一步改革的需求因素，这也正是土地产权制度改革过程中进一步展开和深化的基本条件，其结果必然是加速我国农地产权制度创新的力度和频率,实现制度均衡发展。参考文献：

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土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和,由于国情及历史原因,世界各国的土地产权制度不尽相同。例如中国实行的是土地公有制,而海外地产的土地产权形式则90%以上为永久业权、世代相传。

国外的产权形式主要分为两种:一是永久业权,另一种为租借权。永久业权是指当购买一套别墅时,在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者,无使用及租用年限限定;如购买的是一套公寓,业主所购买的不仅仅是此项物业,还包括此房产所占这块土地上1/N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出具报告,并由政府房产局颁发产权证。

土地租借权又分为两种:一种是有年限的租借权,土地契约中明确表明租借期限,每年租金多少,及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权,此形式多发生在土地位置相当罕有的地块上,原有的大业主希望卖了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均须依租约付一定的土地租金,从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。

英国土地产权制度

英国的土地制度历史悠久,体系完整。在英国、英联邦国家和地区,全部的土地从法律上都归英王或国家所有。也就是说英王是唯一的绝对的土地所有人,个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。英国、英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王(国家)所有,但拥有永久业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。因此,英国是一个土地私有制国家,绝大部分土地为私人或法人所有,政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。

在法律中,土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地权利的总和,叫做地产权。地产权有两种形式:一种是自由保有的地产权,即为永久业权,主要有三类。即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有,一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定,在他人土地上居住或使用12年,土地视为使用者保有。

另一种是租用保有地产权。也称为租业权,它是有一定期限的地产权,大部分依协议而产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等,并通过合同或协议确定土地权利和内容.而且在租赁期内,确定的土地权利和内容不能随意更改.自由保有权人不能随意干涉。最重要的租借地产权是有期限的地产权和定期地产权。

虽然英国实行土地私有制,但因公共利益需要,如基础设施建设,可通过行使强制购买权来征用土地。享有这项权力的有政府和其他机构,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司,以及自来水和电力公司等。而何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定,并以法律形式确定下来。征地机构在取得强制征用权后须经过一系列严格的步骤并对被征地人做出最合理的补偿。被征地人如对公开质询的结果仍有异议,还可向最高法院上诉,对于收入在一定范围内的被征地人,还可在法律费用方面获得经济资助。

在英国土地权利受法律保护且可以自由交易,然而,土地所有者并不能随意对土地进行开发,这一限制通过土地用途管制来实现。1947年《城乡规划法》规定一切土地的发展权,即变更土地用途的权利归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途,必须申请规划许可。

英国的房屋购买者须缴纳印花税,2008年9月初,英国政府为拯救低迷的楼市,大手笔启用了一份涉及近百亿英镑的财政援助计划。该计划的重要组成部分便是印花税假期政策,即政府对价格在17.5万英镑以下的住房交易停征印花税1年。

美国土地产权制度

美国国土面积中私人所有的土地占58%,主要分布在东部;联邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主,国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯,各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租,价格由市场供求关系决定。

联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

土地私有制是由欧洲移民引进美国的,美国有全世界最自由的土地制度,土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等),这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权,开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担,开发商仅需提供宅基地内的建设费用,取得私有土地权与开发权的代价不高,使得大笔资金注入土地投机与开发,土地供应量大且地价低。

在征地方面,美国是按征用时市场上的公平价值补偿,这种市场价值,不仅包括征用时的使用价值,而且包括被征用财产的最佳使用价值,即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”,体现了对私有财产利益的保护。

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权,指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地,而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限,并受相关法律严格制约。

第二种是有偿征用,指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件:正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中,同样有相当严格的步骤需要遵守。

美国地产市场十分发达,制度健全,所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内,土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事,手续十分简单,在双方自愿签订协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行注册登记即可。土地买卖价格,则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计,完全由买卖双方协商,也可由私人估价公司帮助双方达成协议,并完成交易。

其他国家(地区)的土地产权制度

当代世界绝大部分国家(地区)都是实行土地私有。其中有代表性的是大陆法系和英美法系,这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士,以及它们曾经的殖民地国家等,大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的价值量一般占各国(地区)全部土地资产价值的绝大部分;私有土地虽受政府调节,但主要以市场机制配置;国有(政府所有)、公有和私有土地处在动态变化中。在英美法系国家,诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区,土地所有权则和英国类似。

在中国香港。1997年7月1日,中国政府恢复对香港先例后,按中央联合声明的规定,香港特别行政区内的土地归属中华人民共和国所有。中国政府授权香港特别行政区政府行使土地所有权,土地批租制度仍旧保留,50年不变。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得的收入向香港房屋委员会注资,使其有能力制定和实施公共住房发展计划;以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地,使其有能力以低于市场房价为中等收入家庭筹集部分资金,补贴低收入家庭。

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一、农村土地产权现状

（一）产权相关概念

产权的本质是人与财产之间一种行为权利，是一种客观的经济关系，产权权利包含四部分即：所有权、占有权、收益权、处置权。]产权制度对人与财产的各项行为权利进行系进行法律化的规范。根据产权主体的多少可将其分为私有产权及共有产权，与共有产权不同私有产权带有排他性，其财产的权利边界完全建立在私人范畴；而共有产权对组成该权利内的所有成员所拥有，当某成员对其行使产权权利时并不排斥其他人进行相应的产权权利行为。相比较于以上两者，还存在着集体产权，即我国目前在农村土地产权所设立的集体产权，其产权主体为一个集体，在其做出各权利行为之前必须由集体内部通过民主决策对产权行为做出决定。

（二）我国农村土地的产权现状

第一，产权的残缺。新制度经济学将产权不完整的情况称作产权残缺，产权所具有的排他性、可分离性、可让度性等主要基本权利存在被人为（或质国家）删除的情况即产权残缺，其中所有权对其主体而言应当包括占有权、使用权、处置权和收益权。就所有权而言，我国现行农村土地产权制度中依照我国法律规定农民集体只拥有占有权和使用权，其收益权受到一定程度的限制同时没有处置权。

第二，城市国有土地边界趋于模糊。在中国现阶段，城市不断扩张，城市建设用地面积不断扩大，而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定：“城市土地归国家所”，“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而目前我国法律在对征地问题所涉及的公共利益的内涵定义上并没有一个清晰明确的概念，导致城市边界从法律的角度上可以依靠“公共利益”无限扩张，造成城市土地与农村土地在边界问题上日趋模糊化。

第三，农地所有权主体模糊。在市场价经济条件下，产权主的内涵带有强烈的经济性，产权主体作为产权最终的归属，其主体的清晰性必不可少，其需具备承担民事责任的能力。但“集体”的含义目前在立法及相关政策上均较为虚化，而“农民集体”从立法的角度上来讲既不属于法人也不属于民事责任主体是无法实现相关权利的行使。

第四，土地权属流转机制不健全。以农村土地承包经营权为例，现实中农民的承包经营权也存在不稳定的问题，使得各地方政府、村（镇）政府也存在运用超经济手段对农地流转施行不正当干预的问题时有出现。土地流转机制不健全农民缺乏健全的社会保障也制约着土地的流转。同时流转租期不确定或租期较短使得流转受让方规模效应受到影响，不少土地鉴于种粮经济回报低都采取“非粮化”流转，相关部门对于土地流转后的用途也缺乏有效的监管对耕地造成破坏或未按照合同条款进行经营都为粮食安全问题埋下了隐患。

二、农村土地产权制度改革方向

第一，以集体所有权为主体，对所有权主体及其行为进行明确。依照我国法律对农村土地三级所有的主体界定很难对具体的主体进行明确从而不能够对其行为进行有效的规范，鉴于我国农村土地所有权的实践多是通过广泛存在于农村的村民委员会进行相关的产权权利实施，因此应该在立法上对主体由原先模糊的说明明确为村委会进行说明，同时成立村民议事会对于土地产权相关的问题进行公开，使村民借助村民议事会参与到权利行使的过程中来。

第二，在产权的期限上进行稳定，在实践中农民作为最终使用、经营土地的主体，农村土地产权的期限在很大程度上影响了产权的稳定性，目前以承包地为例是以30年作为具体的期限，若能够对期限进行长期或永久的确定有助于农户稳定的在土地上进行投入与经营。

第三，建立健全的农地土地流转机制，实现农村土地的财产权利，目前由于我国法律在国有土地与农村土地的制度建立上存在着较为明显的二元化，农村土地相比较城市土地而言除了产权上权能的缺失以外还表现为在流转方面的限制较多，产权的流动性较差因此在现实中造成了诸多的闲置用地、撂荒土地、土地的整体利用呈现出碎片化的状态，因此，需要建立相关的行政、经济机制促进农村土地的流转，使得农村土地能够通过流转实现规模化的利用。与城市土地相比农村土地虽然不能产生较多的二级级差地租，然而农村土地内部还是存在着较强因区位因素而造成的一级级差地租，应当引入价格机制，其中的一级级差地租得到释放，相应的建立农村土地评估制度划定相应的基准地价为土地的价格进行指导保障农民的财产权利，同时注重对产权交易中介及人才的培养，并在培养的政策及资金上进行扶持。

最后，农村是一个涉及多项因素的综合性的改革，与之相关联的制度同样需要得到调整，例如征地制度、农村社会保障制度、农村住宅保障制度等等，需要各个制度之间相互匹配才能够最终实现农村土地产权制度适应目前社会经济发展的需要。

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建议：各镇（街办）指导各村社依据相关法律规定规范完善确权方案、决议。如：集体经济组织成员的“固化”；土地调整是按“大稳定小调整”的原则，在固化的集体经济组织成员内进行分配、确权，以达到起点公平；承包地是以户为单位承包，而不是以人为单位承包等相关表述要严谨，不得与法律产生冲突。

二、因承包地未来产生的收益如何分配的问题，导致决议、方案难以形成，影响工作进度

建议：正确理解“农村土地承包经营权”是使用权，承包地的所有权属集体经济组织。由所有权产生的收益归集体所有，其分配由集体经济组织讨论决定。

三、因承包地勾绘上图要求高、技术性强、现状与图斑又存在一定差异等，给勾绘工作带来难度，影响了工作进度

建议：各镇（街办）要加强遗留问题处理，尽快完成实测勾绘上图和上报工作，确保应确尽确。

四、因承包地的地籍代码来源于“二调”公司，所以“二调”公司的内业处理速度将影响工作进度

建议：据了解，在图斑资料完整、边界清晰、图面整洁、字迹清楚的情况下，一个社的图斑需1个内业人员一天时间才能完成全部作业。为此，各镇（街办）要做好与“二调”公司的衔接，加快内业处理，及时准确将地籍代码反馈村社，以便完善确权颁证资料。

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1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。

1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。

2.当前我国农村土地产权制度存在的问题

2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。

2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。

2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。

2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。

3.农村土地产权制度改革的几点建议

3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。

3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。

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一、农村土地产权制度对农业健康发展的影响

改革开放以来，中国农村土地制度进行了改革。就是以“共有产权（集体产权）为中心过渡到有限制的私有产权（土地承包权）为中心。这种制度安排有效地解决了“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行的成本，增强了制度的有效性。但市场经济体制改革的推进，使这种产权制度安排的局限性日益凸现。

1.集体土地产权主体不明晰

中国农村的土地归农民集体所有，但是集体到底是指哪一级，法律规定则较为含糊。土地产权主体不明晰必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象经常发生，造成对农民土地产权的随意侵害，必然降低土地产权制度的有效性，不利于农业的可持续发展。

2.承包经营权的内涵不充分、不明确

正是由于承包经营权是一残缺的使用权，才导致了集体随意解除土地承包合同；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地等。

3.土地承包期不稳定

中央明确指出，土地承包延长30年不变。但在现实生活中，农民的土地承包期常常被打断，不断地被调整。频繁调整土地的承包期，造成土地经营周期的人为缩短，是造成农民不对土地进行长期投资，进行粗放经营、掠夺式经营，而非集约经营的根本原因。

4.相关的法律法规不健全

尽管政府在制定和实施有关土地产权的法律法规方面可谓是不遗余力，但土地产权的法律法规仍然不尽人意。一是有法不依，执法不严。二是无法可依。三是法律法规的内容笼统，不具有可操作性。

二、为实现农业可持续发展，对农地产权制度的基本要求

1.兼顾公平与效率

若只顾公平，对土地进行不断的调整和细分，则土地的可持续性就无法实现。同样若只顾效率，对农民的“成员权”则必然会出现分配不公、贫富两极分化。

2.能够有效地克服外部性

外部性有正外部性与负外部性之分。由于农地产权制度的残缺，使得农民的土地权利不断受到乡村集体的行政性干预；由于缺乏地役权，使土地使用者可以“以邻为壑”，给他人造成“外部”性；以及由于农民缺乏土地使用权的稳定感，而对土地进行粗放、掠夺性经营，对土地所有者（乡村集体）造成了“外部性”。所有这些都损害了农地的可持续发展。

3.能够有效地克服搭便车行为

现行的农地产权制度以家庭经营为单位，就有效地克服了“搭便车”的行为，降低了监督成本，解决了监督问题，使农地产权制度的有效性大大增强。因此，以家庭经营为单位的土地产权制度应该继续坚持。

4.能够有效地克服短期行为和投机行为

根据现行的农地产权制度安排，正是由于农民预期土地会不断被调整，才引起他们对土地进行掠夺性、粗放性经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降，水土流失，严重破坏了土地的生态环境。也正是由于农地产权制度安排的不稳定，可以对其进行调整，以致于地方政府只顾眼前利益而不顾后果地征用农地。

三、完善农地产权制度创新，促进农业可持续发展

1.明晰和规范农地的所有权

1.1耕地所有权。耕地的所有权应归属于生产队。这符合合作化以后农地所有权制度的传统；易于为农民所接受。

1.2非耕地的所有权。由于林地、草地、荒山等的边界不易界定，同时便于管理，一般应划归村集体所有；原来乡镇办果园、林场、草场等从持续利用出发，其土地所有权应归乡镇集体所有；原来乡镇办企事业单位，基础设施占用的土地应归乡镇集体所有；村办企事业单位和基础设施占用的土地应归村集体所有。

1.3明确农地所有权的内容。

2.坚持公平与效率兼顾

从目前我国农业的特点来看，就总体而言还未走出以公平为中心的第一阶段，但我国东部和中部部分乡镇企业较发达的地区，已经进入到以效率为中心的阶段。这种情况决定了我们必须进一步稳定农村土地的家庭经营制度，并在此基础上积极创造条件向以效率为中心的农地制度过渡。

3.赋予农民长期而有保障的土地使用权

完善农地产权制度，最根本的就要明确、规范、稳定农地使用权，使之成为类似企业法人财产权的一种权利。为此，应制定相关的法律法规，以建立起使用者的农地产权制度。在这方面要解决的主要问题有：第一，长期稳定农地使用权。第二，农地使用权作为一种产权（或物权），其完整性应包括农地的占有权、独立经营权、收益权、转让权以及租赁、抵押入股、转包、委托经营等自由。第三，农地使用权可以继承和赠与。第四，由政府颁发同样的农地使用权证书，并建立起农地使用权的登记、获得、转移等法律程序。

4.建立和完善农地流转制度

要建立和完善农地流转制度，第一，必须确立农地使用权的商品属性。第二，要规范农地流转的形式。第三，要规范农地流转的法律程序。第四，要建立必要的中介机构，为农地的流转提供及时可靠的信息，评价等咨询服务和法律服务，以实现农地与其它生产要素的优化配置。

5.尽快建立现代农地制度的法律法规体系

现实的许多土地产权都没有上升到土地法权的地位，有的虽具有土地法权的地位，但没有发挥出法律的威力，以致于土地产权的有效保护机制难以形成，土地产权运用的随意性到处可见。因此，对其进行法制化管理，加大执法力度，对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

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1.产权主体模糊

我国对农村土地产权主体的规定不尽相同，存在主体界定不清、相互交叉现象。《宪法》《民法通则》和《土地管理法》分别对农村土地所有权主体有所界定，但又表述不一，存在交叉问题，导致在实际操作中存在土地产权主体多元化现象。

2.产权界定不清

农村土地产权界定不清表现为：一是农村土地所有权界定不清，由于历史原因，现行土地所有权归“三级所有”，对农村土地所有权缺乏统一规定；二是农村土地使用权界定不清，经过多次土地调整，土地使用期限与农民期望值不相符；三是农村土地处置权界定不清，因土地所有权界定不清，导致土地处置权存在混乱。

3.产权关系不明

一是农民和集体经济组织间产权关系不明。作为农村土地所有者的集体组织把土地使用权通过租赁或承包方式赋予农民，使土地使用权和所有权分开。集体组织作为土地所有者应得到农民的租金，但现实中并非如此，例如有些土地，农民并不上交租金；二是农民和国家间产权关系存在认识误区。从理论层面上讲，国家和农民间不存在直接产权关系，但大多数人往往认为两者之间存在直接产权关系；三是集体经济组织和国家间产权关系不合理。国家在征地过程中，将集体所有的土地转为国家所有，使集体失去土地使用权的同时，农民也失去了土地使用权。国家在征地过程中容易出现土地定价不合理，对农民补偿不充分的现象。

4.产权权责混乱

一是对农村土地具有所有权的“村集体”，在土地使用的监督和管理方面没有确定明确的形式和程序；二是对于土地承包者应承担的权利和义务没有具体规定。目前，对土地承包权的界限、内容和法律形式都缺乏明确规定，无法对土地所有者和经营者的权利和义务进行有效约束。

二、农村土地产权制度的改革与完善措施

1.明确所有权主体

在目前，农村土地所有权存在归乡镇、村民小组和村民委员会“三级所有”的现状，应根据我国农村土地产权实际情况，对土地所有权的主体进行明确，从而有效解决土地多头管理或所有权缺位等问题。目前，由于乡镇政府组织范围较广，管理费用过高，已被列入农村土地所有权之外；村民小组不是一级行政单位，且不是经济组织，因此也不应列入农村土地所有权之内；村民委员会是最基层的一级农村组织，是群众选举产生的，可以代表群众心声集中行使权力，因此可以把农村土地所有权主体明确为村民委员会。

2.健全使用权流转制度

在土地使用权流转过程中，首先，建立土地流转中介机构和流转市场；其次，乡镇政府要准确定位，在农村土地流转过程中发挥好服务职能，不得采取行政干预行为。农民是农村土地使用权流转的主体，流转行为应基于农民的自愿。

3.明确承包经营权内涵

承包经营权有着双重属性，经营权具有土地使用权性质，承包权具有土地所有权性质。目前土地所有权存在的主要缺陷是所有权经常侵害使用权，导致土地使用权运行不充分。可以通过以下措施解决，一是土地承包期永续化。目前很多国家通过延长土地承包期来完善土地制度，因土地所有权归集体所有，集体始终具有对土地的处置权，因此土地承包权永续化并不是土地私有化。二是明确农户经营决策权。在承包范围和法律规定之内，农户按时履行责任和义务，任何个人和组织都不能干涉农户的经营活动。三是对农户收益权进行界定。在承包期限内，农户依据合同交足发包方租金和根据法律上缴国家税收之后，剩余部分由农户自由支配。四是对农户转让权进行明确。在承包期内农户有权转让土地使用权，任何部门不能进行限制和阻挠。

4.其他补充保障措施

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中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

【正文】

城镇化的内涵及目标

“城镇化”是我国学者创造的一个新词汇，1991年辜胜阳在《非农化与城镇化研究》一文中首次拓展了城镇化的内涵，并在此后的研究中取得了一系列显著成果。改革开放以来，深圳由一个没有人愿意涉足的荒蛮之地蜕变为中国的一线城市，中国的城镇化建设在持续了30年之后初见成效。

十之后，新一届政府明确提出，城镇化是中国未来经济发展的重心，国家总理曾多次强调，城镇化是扩大内需的最大潜力。那么，究竟何谓“城镇化”，中国推进城镇化所要实现的目标是什么？

学术届的解释各不相同。笔者认为，城镇化即农村人口向城镇的转移，这不单单是户口农转非，让农民在家种地进城吃饭，[大太阳建筑网新视角：城镇化绝不是在家种地进城吃饭

]抑或“炒版图”，而是让农民自愿放弃土地进城工作，并享受市民待遇，即“农民的市民化”，并在保证资源环境不受破坏的基础上实现农业现代化和工业化以及大中小城市和城镇的协调发展。

我国目前的农村土地制度解析

要实现城镇化，让失地农民没有后顾之忧，开开心心进城就业，首先要解决的便是土地问题。在农村，农民没有固定收入，也可以种地养家，而一旦放弃土地使用权，在城市里又没有谋生技能时，农民就没有了活路。而中国现行的土地制度对农民而言，保护力度远远不够，致使农民不愿放弃土地进城，只能消极的“被城镇化”，“强拆”、“强征”现象屡有发生，严重阻碍了城镇化进程。

我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。[ 参见《中华人民共和国宪法》第六条第一款.]根据我国《宪法》及《物权法》的相关规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。[ 参见《中华人名共和国物权法》第五十九条.]农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百二十四条.]农民还享有宅基地使用权，有权依法利用集体土地建造住宅及其附属设施。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百五十二条.]简言之，农村土地所有权归集体，农民只有土地承包经营权及宅基地使用权（用益物权）。

根据《物权法》的规定，物权包括所有权、用益物权和担保物权。其中，所有权是所有权人依法对自己财产享有的占有、使用、收益、处分的权利。首先，将所有权归属于“集体”这样一个抽象组织，作为直接利害主体的农民没有实体处分权，直接导致在征地过程中农民没有话语权，本应得到的补偿大部分被国家和其他组织瓜分，剩余部分远远不足以保障农民今后的基本生活，现行户籍制度、教育制度等也给农民再就业造成了极大障碍，从而使得农民根本不愿放弃土地进城。

其次，我国实行，农民以家庭为单位承包土地，每人拥有一小块土地，农村劳动力得不到解放，只能停留在小农经济的历史台阶上。此外，物权法规定，集体土地不得外包，只能在集体内部进行转包。这样一来就完全阻断了集体之外的企业、个人对土地的承包经营渠道，使得农业的规模化、机械化经营实现起来异常困难。[[[1] 陶林.21世纪中国农村土地制度创新与展望[J].学术论坛，2008，（4）]]

再次，对农民而言，宅基地使用权太过“虚无化”，即农民只有使用权，一旦离开集体迁到城镇，宅基地使用权即丧失，须收归集体。而在城镇化拆迁过程中，农民仅可以就地上的房屋获得补偿，而明确归属农民的宅基地使用权却被忽略，农民不能基于此项权利得到任何补偿。众所周知，农村拆迁不同于城市，农民得到的补偿要想在城市买房子，差的还很远。

最后，担保物权在农民身上基本不适用。我国法律明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百八十四条.]而乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，只能在厂房等建筑物抵押时一并抵押。[ 参见《中华人名共和国物权法》第一百八十三条.]那么，农民唯一的资本——土地使用权只能攥在自己手里，不能带来任何经济效益，也不能以此获得资金支持发展农副产品加工养殖业来延长产业链，严重限制了农民创业、就业的路径，使得农民不得不留在农村“守业”。

综上所述，我现行的农村土地制度阻碍农民进城，因此推进城镇化，必须改革农村土地产权制度，保障农民基本权利。

发达国家的城镇化经验

美国

1870年英国第二次产业革命成果流转到美国之后，美国开始产业革命，经济结构重心由农业转向工业，由农村转向城镇，由此拉动内需，启动了美国的农村现代化进程。到目前为止，美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，基本实现了城乡一体化。

仔细分析美国农业现代化、农村城镇化的过程，不难发现，实行土地制度改革，明确界定产权从中发挥了重要作用，其中，土地租佃制功不可没，美国由此实现了小土地所有制向大土地所有制的蜕变，实现了土地的规模经营。此外，租佃制实现了土地所有权和经营权的分离，把农场主、农业资本家、农业工人的利益绑到了一起。这种先进的产权制度顺应时代潮流，推动了美国的城镇化步伐。[[[2] 贾静.借鉴美国、日本经验完善中国城镇化进程中农地制度[J].世界农业，2009，（12）

【作者简介】

李欣，女，北京理工大学法学院，2010级本科生

刘逸路，男，北京理工大学数学学院，2010级本科生，

日本

日本的农业发展条件与中国基本相似，不同的是，日本在第二次世界大战之后迅速崛起，实现了农业现代化，目前城镇化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革过程中，始终贯穿着“只有直接从事农业生产的劳动者的权利才应得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓励土地的租借和流转，使得土地向有能力、愿意经营的农民集中，最终实现了规模化经营。[2]

新型农村土地产权制度构想

对中国而言，要想实现土地产权制度改革，推进城镇化，必须因地制宜。笔者提出如下构想：

第一，实现土地承包经营权的流转。通过修改法律，实现土地承包经营权的流转，促使土地向农业能手聚集，积少成多，进而实现农业的规模化经营。

第二，赋予农民实实在在的宅基地使用权，允许农民在拆迁或者征地过程中，用宅基地使用权换取城镇住房，以确保农民基本生活条件不受影响。

第三，允许农村土地抵押，以使从农业生产中解放出来的农民可以获得资金发展加工业、服务业，而不仅仅是出卖利润极低的初级农产品，进而解决失地农民的就业问题。

最后，在不改变我国基本经济制度的前提下，赋予农民比较完整的土地产权，允许农民处分自己的土地（向城市建设用地发展），使得农民在土地被征收时可以获得合理补偿。

当然，城镇化的实现不止依赖农村土地产权制度的改革，但是，不可否认，要想实现“人的城镇化”，必须从根本上解决土地问题，解决农民的后顾之忧。科斯定理表明，当交易费用大于零时，产权清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。由政府选择某个最优的初始产权安排，就可能使福利在原有基础上得以改善，并且这种改善可能优于其他初始权利安排下通过交易所实现的福利改善。[ 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2012年，P137-143]那么，我们也有理由相信，土地产权制度的改革，可以推进中国的城镇化进程，节约成本，实现帕累托最优。

【参考文献】

[1] 陶林.21世纪中国农村土地制度创新与展望[J].学术论坛，2008，（4）

[2] 贾静.借鉴美国、日本经验完善中国城镇化进程中农地制度[J].世界农业，2009，（12）